Пенсионната „реформа“: Загуби за гражданите, бизнеса и самата държава

Приетите набързо промени в Кодекса за социално осигуряване в края на 2014 г. ще доведат до загуба както на спестявания на осигурени лица, на ресурс за банките и бизнеса, но също и такива за държавния бюджет в дългосрочен план. Това е едно заключенията на доклад за потенциалните ефекти от нормативните изменения, касаещи регламентирането на възможност за отказ от допълнително пенсионно осигуряване, за сметка на НОИ, изготвен от Института за пазарна икономика.

Едни от основните критики към решението на Народното събрание бе именно липсата на какъвто и да било анализ за последствията от измененията, както и „прескачането“ на общественото обсъждане, с уговорката то да се случи в началото на тази година и обещанията за корекции в текстовете. Управляващите, обаче, все още оставят извън дискусията точно този аспект на промените в пенсионната система, а нито една заявка за корекции не се е материализирала в законопроект.

Предлагаме ви резюме на доклада (следвайки линка можете да откриете пълния му текст).

Обща оценка на "реформата"

Промените в КСО бяха гласувани от законодателното събрание в необичайно кратки срокове – както от гледна точка както на здравия разум, така и според изискванията на традицията и закона за нормативните актове (ЗНА).[1] Следващите идеи за промени във вече направените изменения и допълнение на КСО, разпространени от министерството на финансите, също не стъпват върху някакъв правен или икономически анализ.  Обществените обсъждания са хаотични и често тънат в маловажни детайли.

Пропагандираният и наложен "избор" в пенсионното дело е фалшив и равносилен на отказ от спестявания. От гледище на Конституцията и действащия модел на пенсионна система (допълващи се, а не конкуриращи се стълбове) този "избор" променя характера на средствата - от лични и частни те стават солидарни и държавни. Същото важи и за предполагаемите, но засега недействителни, възможности за многократен избор между солидарния и личния стълб. Те биха имали някакво значение, ако декемврийската "реформа" бъде отхвърлена от Конституционния съд и те бъдат представени като алтернативна уредба.

Ефектите за осигурителните лица, невъзпротивили се на внасянето на техните пенсионни отчисления в НОИ, са противопоказни на общата цел за подобряване на пенсионния модел, в т.ч. на обявената цел на "реформата": ограничаване на дефицита в солидарния стълб и осигуряване на адекватна пенсия. Възможността за прехвърляне на средства от частните фондове към солидарния стълб подкопава смисъла на пенсионния модел, лишава направилите този избор от втора пенсия и увеличава дефицита на НОИ в дългосрочен план. Рискът от последващи промени в пенсионното дело, които да застрашат личните партиди и на тези, които нямат желание да ги местят в солидарната система, също не може да бъде пренебрегван.

Оценката на състоянието на пенсионната система и на направените промени и предложения показва, че идеята за прехвърляне на средства от личните партиди в солидарния стълб по никакъв начин не решава проблемите на пенсионната система в страната.

Вътрешно-присъщи рискове на двата стъбла

Рисковете, присъщи на двата стълба на задължителното пенсионно осигуряване, са с коренно различен характер. Бъдещата пенсия от първи стълб е под влиянието на следните основни рискове, свидетелства за които могат да се намерят в близката история на пенсионното дело в България: политически и демографски рискове, макроикономически и фискални рискове, морално-етически проблеми.

Рисковете, на които са изложени бъдещите пенсии от втория стълб, са основно пазарни, макар и при тях да присъства политическият риск (от непостоянство на паричната и разточителна социална, дългова и разходна политика). Съществува риск от непостоянна положителна доходност, но тя исторически у нас е по-скоро следствие от промяната на регламентите за портфейлите на универсалните пенсионни фондове. Хипотетичният провал на пенсионни дружества правно не може да доведе до фалит на управляваните от тях фондове и загуба на частни спестявания.

Състояние на първия стълб

Реалният дефицит във фонд „Пенсии” трябва да се изчислява като нетна стойност (т.е. като се извади от него 12-процентната вноска на държавата като трети осигурител), която всъщност представлява част от трансфера от републиканския бюджет[2] към фонд „Пенсии”.

Изчислен по този начин, дефицитът във фонд пенсии за 2013 г. е равен на 4,27 млрд. лева или 57,4% от разходите на фонда. Т.е. приходите във фонд „Пенсии” – основно от осигуровки – покриват едва 42,6% от разходите за пенсии от ДОО.  Останалото се поема от централния бюджет посредством споменатата 12% вноска на държавата (от 2009 година насам) и ежегодния трансфер за покриване на дефицита. Т.е. по-голямата част от разходите за пенсии се финансират не от осигуровки, а от други данъчни и неданъчни приходи в централния бюджет.

Трупането на дефицити не зависи от общото състояние на икономиката, започва преди кризата от 2009 г. и продължава с пълни темпове след нея. Трансферите от централния бюджет като процент от БВП системно надвишават в пъти икономическия растеж след 2008 г. Те нарастват тройно в периода между 2003 г. и 2013 г. – от 12,8% от всички разходи по републиканския бюджет през 2003 г. до 37,5% през 2013 г. Т.е. тежестта на дефицита в ДОО за бюджета на централното правителство нараства три пъти между 2003 и 2013 г., което илюстрира повече от ясно бремето на разходопокривната система за бюджета.

Отношението на дефицита в ДОО към БВП също нараства значително в периода 2003-2013 г., от 2,5% до 5,9%. Дори и в годините на висок икономически растеж до 2008 г. трансферите от републиканския бюджет към бюджета на ДОО достигат около 3% от БВП, а след 2009 г. те се увеличават двойно като съотношение към БВП. Т.е. дефицитът в държавното обществено осигуряване расте далеч по-бързо от възможностите (растежа) на икономиката, което илюстрира неговата неустойчивост в дългосрочен план.  Последните години той превишава значително дефицита по консолидирания бюджет, който през 2013 г. достигна 1,8% от БВП, а през 2014 г. – 3,7% от БВП.

Състояние на втория стълб

След дълги спорове се изясни, че за периода 31.03.2002 г. – 30.09.2014 г. реалната доходност на УПФ е 0,5%. Ако се сравни доходността на Сребърния фонд и тази на УПФ, се вижда, че номиналната доходност на първия е по-ниска, от което следва, че и реалната му доходност ще е по-ниска, още повече като се има предвид, че от 2012 г. доходността на Сребърния фонд е 0%.

Потенциалното прехвърляне на средства от лична сметка в УПФ към Сребърния фонд лишава осигуреното лице от доходност по натрупаните средства, като в същото време реалната стойност на натрупаните средства ще намалява при инфлация.

Без спестяване пенсията ще е по-ниска – пенсионният модел на България е такъв, че по дефиниция получаваната пенсия от двата задължителни стълба (солидарен и капиталов) е по-висока спрямо пенсията на тези, които са само в солидарния стълб. Не бива да забравяме, че докато работим, това, което получаваме от НОИ, не е информация за спестени пари, доходност или нещо подобно, а едно празно обещание – в бъдеще ще намерим пари за твоята пенсия. Демографията и пазарът на труда съвсем не са в подкрепа на това обещание. В момента, според промените в КСО от декември м.г., отказът от личната партида е на практика равносилно на дарение за солидарния стълб.

Конституционни проблеми

Решение 7 на Конституционния съд от 2011 е прецедентно, който предопределя съдбата на едно ново конституционно дело по повод измененията в КСО от декември 2014 г.  Тогава основанията за обявяването за неконституционно на прехвърлянето на около 100 млн. лева от професионалните пенсионни фондове в НОИ през 2010 г. бяха следните:

- Собствеността върху натрупаните суми е на осигуреното лице;

- Прехвърлянето променя характера на средствата, а волеизявлението е ключово;

- Държавата нарушава Конституцията;

- Прехвърлянето на средства е антипазарна мярка;

- Подобни промени крият риск от бъдещи грешни стъпки;

- Солидарният и частният стълб се допълват, а не са конкуренти.

Фискални и стопански ефекти

Ефектът от преместените партиди (евентуално в Сребърен фонд) би бил в рамките на максимум 330 млн. лв., което е равностойността на 5% от натрупаните до момента 6,6 млрд. лева в частните фондове.

По-вероятно е тази сума да бъде доста по-ниска, около 200-250 млн. лв., тъй като е логично подобен избор да направят лицата с по-малки партиди. Те биха търсили по-висока пенсия от солидарната система, поради малко натрупвания по личната си партида.

Освен преместването на партидите ще последва и насочване на бъдещите вноски на преместилите се към НОИ. Ефектът в рамките на една година от евентуалния избор на тези 170 хил. лица би бил в рамките на 70 млн. лв. допълнителни приходи в НОИ. Това е около 1% от бюджета на НОИ за изплащане на пенсии в рамките на една година, т.е.  положителният ефект за дефицита на НОИ (равен на близо 5 млрд. лева), дори в краткосрочен план, е незначителен.

От управляваните в универсалните пенсионни фондове 6,9 млрд. лв., депозитите са 0,42 млрд. лв. или 6,26%, дълговите книжа - 3,8 млрд. лв. (56,2%), а дяловите участия - 1,8 млрд. лв. (27,3%). Поставянето под риск дори само на част от тези активи ще влоши управлението на целия портфейл и най-вероятно ще мотивира допълнителни регулации и надзор.

Здравият икономически смисъл предполага, че най-вероятно ще се натрупват следните трудно-изчислими въздействия:

- Загуба на ресурс за банки, бюджет и капиталов ресурс;

- Недостатъчност на средствата за покриване на дефицитите в ДОО, нарастване на тези дефицити;

- Разширяване на трансферите от централния бюджет и двойното финансиране на НОИ от гражданите;

- Обратна селекция на “спестителите” в НОИ;

- Изтласкване на пазарните и господство на (предимно) политически рискове в пенсионното дело;

- Преоценка на номиналния и имплицитния държавен дълг;

- Загуба на спестявания и инвестиции.

Какво може да се направи

Без претенция за изчерпателност, смятаме за важно да се предприемат следните политически действия:

- Очевидно се налага преосмисляне на промените от декември 2014 г.

- В солидарния стълб на дневен ред би трябвало да са ограничаването на ранното пенсиониране, покачването на пенсионната възраст, преглед и промени по отношение на инвалидните пенсии и т.н.

- Преглед на процедурите за отчетност, запис и деклариране по КСО с цел ограничаване на стимулите за злоупотреби;

- Подобряване на връзките между системите на фиска и НОИ, както и на записите по индивидуалните вноски на поколението, родено преди 1960 г. (за да се доизяснят причините на сегашното състояния и действителните дефицити на първия стълб);

- По отношение на втория стълб и частните фондове важните въпроси са свързани с даването на възможност за поемането на различен риск спрямо профила и избора на осигурените лица (т. нар. мултифондове), намаляване на таксите, ясно дефиниране на фазата на изплащане и т.н.

- Не на последно място, необходими са международни сравнения, съобразяване с международния опит и съвети от МВФ, Световната банка и ЕС и полагане на усилия да не се повтарят грешките на Унгария и Полша. Например статистиката на пенсиите в страните от ОИСР показва, че брутният коефициент на пенсионно заместване при тях е 54,5%, а нетният (т.е. с отчитане на данъчното облагане преди и след пенсиониране) този коефициент е 66%. Пак според ОИСР за България тези стойности са съответно 84,5% и 108%. Тези данни означават, първо, че в системата има резерви, и, второ, че коефициените могат да се пресмятат по-коректно.

Това са важните въпроси, които стоят пред първия и втория стълб на пенсионната система и които следва да бъдат взети предвид, ако някой изобщо иска да бъдат решени проблемите на НОИ и на пенсионното дело като цяло.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

[1] Чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 налагат обсъждания и оценка на въздействията ("финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба" и "очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива").  В интерес на истината трябва да кажем, че при желание тези изисквания могат да се тълкуват двояко, защото § 6 от ЗНА казва, че въпросният член (заедно с цялата глава трета) "не се прилагат за законопроектите за бюджета и за обществено-икономическото развитие на страната".  Всъщност под "обществено-икономическо развитие на страната" може да се подведе всеки проектозакон.  Според нормалните подобни изисквания и според здравия икономически смисъл точно тези проекти и политики изискват по-детайлен анализ на въздействията, "очакваните резултати".

[2] Централен бюджет след влизането в сила на новия Закон за публичните финанси от 2014 г.

 

Източник: Институт за пазарна икономика