Централизация и фрагментация: Защо българските общини са бедни?

Няма две мнения, че децентрализацията в почти всички случаи е правилното решение. Тя позволява на местната власт и регионалните общности да вземат съдбата си в свои ръце и да прилагат локални решения на локални проблеми, които са далеч от приоритетите и погледа на централната власт. Обратната страна на децентрализацията обаче е фрагментацията – накъсването на държавата на прекомерно малки парчета пречи на ефективното управление и не позволява истинска самостоятелност. В България към момента има сравнително високо ниво на централизация и в същото време фрагментация, която е повече от видима, както и негативните последствия от нея.

Основната единица на местно самоуправление в страната е общината – тя е отговорна за предоставянето на местните административни услуги, поддръжката на инфраструктурата, за образователните и здравните институции и редица други дейности, от сметосъбирането до детските градини. Отговорът на въпроса има ли фрагментация на местната власт, изисква да установим дали има общини със значителен дефицит на капацитет да изпълняват тези функции – с други думи, дали общините не са прекалено много. 

Фрагментацията в числа

След обособяването на Сърница през 2015 г. броят на общините в България достига 265. Налице са огромни разлики в размерите им – към 2023 г. средногодишното население на София е 1,28 милиона души, това на Трекляно е едва 511, а на Бойница – 742. Въпреки тези стократни разлики в населението функциите, които общините изпълняват, са фундаментално сходни, което неминуемо води до отклонения в тяхната способност да се самоуправляват, да предоставят адекватни услуги и да представляват независими икономически единици.

Това е и причината, поради която Законът за административно-териториалното устройство залага минимално изискване за брой население, за да се създаде нова община. Заложеният критерий е общините да имат поне 6 хиляди души население – дали той е адекватен за ролята и функциите на една община, или е редно да е дори по-висок, е тема на отделен и по-задълбочен анализ. Ключовото в случая е, че веднъж създадени, общините не са задължени постоянно да отговарят на това изискване и липсва процедура за тяхното закриване, в случай че местното население се свие значително под прага. 

На фона на демографските процеси – бързо общо свиване на населението, съчетано с концентрация на все повече млади хора в градовете и отлив от селските райони, все повече общини не отговарят на този критерий. Към 2023 г. броят на общините с население под 6 хиляди души е бил 84, или точно 1/3 от всички. На ръба между 6 и 7 хиляди души са други 10 общини, а ако разширим критерия до 10 хиляди, под него ще попаднат 142 общини, или повече от половината от всички. И доколкото в повечето малки общини тенденцията е към свиване на населението, най-вероятно броят на тези, които не отговарят на заложения критерий или са опасно близо до него, в близко бъдеще само ще расте.

Ключови последствия

Тази ясно видима и засилваща се фрагментация на местната власт носи със себе си няколко ключови последствия. 

1. Най-видимият е постоянният спад на броя на населението спрямо общинските служители – тоест броят жители, които един зает в администрацията „обслужва“. На национално ниво този показател показва леко подобрение през последната година – средно от 264 на 265 души население според данните, публикувани от Министерството на финансите. Но това отразява най-вече продължаващата концентрация на населението в големите градове, съчетано със запазване на размера на общинската администрация. Между отделните общини има големи разлики – докато в най-малките като Трекляно и Бойница на един служител се падат съответно по 15 и 38 души от местното население, на другия край в скалата е Пловдив – с цели 621, Костинброд – с 495, Казанлък – с 493. И ако при най-малките общини въпросът е доколко е рационално да се поддържа пълноценна местна администрация, при най-големите проблемът е дали администрацията е в състояние да предоставя качествени и адекватни услуги на такъв голям брой хора.
2. От още по-голямо значение е фактът, че в малките общини държавата се явява основен работодател – към 2023 г. общественият сектор формира над 50% от заетостта в цели 42 общини, а в някои от тях (Бойница, Трекляно) той приближава 90%. Прави впечатление, че ако игнорираме няколко от тези общини, където водещ е енергийният сектор с доминираща роля на държавата, останалите почти без изключение са с ниска степен на икономическо развитие и нисък стандарт на живот. На обратния полюс са по-малките общини в силни индустриални периферии на градските центрове, където се съсредоточават стопански дейности с висока добавена стойност и добре платени и търсени работни места. В тях ролята на държава като работодател най-често е ниска, но доходите са по-високи. В дългосрочен план общественият сектор настъпва на пазара на труд в почти всички общини – в рамките на пет години делът му в заетостта на локалния пазар на труда се е увеличил в 204 от 265-те общини в страната. Това е последствие от по-сериозния удар на кризата върху частната икономика, но и на емиграцията от най-слабо развитите райони. 
3. Видимо последствие от фрагментацията на общините е и ниският административен капацитет. Малките общини срещат много големи трудности в привличането на квалифицирани и мотивирани кадри, които предпочитат да се насочат към големите населени места, централната администрация или пък частния сектор. Това от своя страна означава, че тези общини изпитват чувствително по-големи затруднения както в управлението на европейски средства – често единственият начин за подобряване на публичната среда в по-бедните общини, така и в подобряването на бизнес средата и привличането на инвеститори, които да създават трайни работни места и благосъстояние. 

Липсата на капацитет обрича много от малките общини на по-нататъшно отдалечаване от стандарта на живот и жизнената среда на големите градове и тясно свързаните с тях индустриални центрове, което само засилва процесите на миграция.

Финансова (не)зависимост

Нека се върнем обаче на критериите за създаване на община, тъй като там е заложено още едно изискване, което е не по-малко важно от това за броя на населението. Става дума за изискването за определено равнище на финансова независимост и жизнеспособност. Всяка нова община трябва да може да докаже възможност за финансиране на разходите си в размер на не по-малко от половината от средното им равнище за страната (по данни от последния годишен отчет за изпълнението на бюджетите на общините). И това изискване обаче не се прилага спрямо съществуващите общини, също като критерия за население. С други думи, няма закриване на общини заради висока зависимост от трансфери от държавния бюджет и липса на собствена данъчна база, която да генерира нужния минимален приходен ресурс.

Ако погледнем само към разходите за местни дейности, без да включваме делегираните от държавата, към 2023 г. едва 49 общини имат по-високи собствени приходи от разходите си. Средното за страната покритие е 74%. С други думи, над ¼ от всички местни разходи се финансират с помощ от държавата. Прави впечатление, че общините с големи собствени приходи имат ясно изразен профил – повечето от тях имат или развит туристически бранш, или минно дело, което внася значителни допълнителни приходи в общинския бюджет, или силно развита индустрия, която директно подкрепя местната власт с цел подобрение на средата.

Показателен е и делът на местните приходи в общите – в най-малките и слабо развити общини, например в Северозападна България, той е под 10%, останалите идват от бюджета.

Състоянието на местните бюджети ясно демонстрира колко малко влияние имат общините върху собствената си траектория на развитие. Повечето важни решения продължават да се вземат в София и това няма как да се промени, докато не се въведе реална фискална децентрализация. Средствата от няколко местни данъци и такси, с които сега общините разполагат, по никакъв начин не са достатъчни за провеждане на собствена политика, а дори и при тях имат ограничена възможност за влияние. Истинска независимост е възможна само в среда, в която общините разполагат с много по-голям собствен ресурс, с който да определят собствена насока и да решават локални проблеми.

Възможни решения

Сегашната фрагментация на общините, с всичките негативни последствия, които описахме, има две видими решения. 

Едното, наглед по-лесно и бързо постижимо, е запазване на сегашното административно разпределение и съществуващите общини, но като се обединят част от функционалните им звена –  предоставянето на административни услуги, където това е възможно, или вътрешни процеси по управление и отчетност. Този процес върви ръка за ръка с по-широко дигитализиране на местни услуги и административни дейности, в която област през последните години наблюдаваме значителен прогрес. Подобно обединяване, от една страна, би свило разходите на общините за предоставяне на услуги, а от друга, би намалило влиянието им върху местните пазари на труда заради по-малката нужда от административен персонал.

Далеч по-трудното решение, но и с по-сериозни последствия, е провеждане на териториално-административна реформа, която да окрупни част от фрагментираните днес общини. Голяма част от метриките, на които тази реформа следва да се основе, вече описахме – демографското състояние и структура, икономическия потенциал, способността за фискална и финансова независимост или поне минимална зависимост от държавния бюджет. Други не споменахме, но те са не по-малко важни – способността да се предоставят качествени общински услуги, съобразяване с географските и инфраструктурните реалности, както и отчитане на особеностите на местните общности, които ще трябва да бъдат представлявани от местната власт. Този процес, разбира се, трябва да се планира и проведе внимателно, а не хаотично, защото има значителен потенциал за влошаване на настоящото положение, независимо от добрите намерения.

Въпреки това една териториално-административна реформа има потенциал ако не да реши проблемите на фрагментацията на местната власт, то поне значително да ги облекчи, особено ако е съчетана със значителна фискална децентрализация. На този етап и двете ключови за местната власт и регионите мерки обаче са на трупчета – първо, заради ковид пандемията, която обърна фокуса на цялата държава, след това заради политическата криза, която не позволява задържане на стабилно правителство, което да прави фундаментални промени. Остава само надеждата, че когато хаотичният период приключи – все някога и това ще стане, – ще се върне интересът към съдбата на регионите и оттам към децентрализацията и реформата на местното самоуправление. 

Източник: Институт за пазарна икономика